全球贫困治理中的非洲减贫国际合作

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2019-10-30 19:07:58
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资料来源:人民网

今天的世界正处于一个世纪以来前所未有的变化之中。国际社会面临“管理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字”的四大挑战。其中,贫富分化和不同国家和地区发展不平衡是“发展赤字”的重要表现。打破“发展赤字”,不仅需要落后国家减贫促发展,还需要国际社会共同努力,大力推进人类命运共同体建设,实现消除贫困的“世界梦”。

全球贫困治理与非洲贫困

自第二次世界大战以来,时代主题从“战争与革命”转变为“和平与发展”。迄今为止,减贫仍然是一个重要的时代问题。过去几十年来,发展中国家通过调动内部和外部资源消除贫困,总体上取得了显著成就。

从历史角度来看,全球贫困人口呈下降趋势。根据世界银行2018年发布的《2018年贫困与共同繁荣:贫困之谜》报告中的统计数据,以购买力平价计算,按每日支出不到1.90美元的国际贫困线标准衡量,自1990年代以来,世界上生活在极端贫困中的人数从1990年的18.95亿人缓慢下降到1999年的17.29亿人。进入21世纪以来,在东亚特别是中国减贫成就的推动下,世界极端贫困人口数量急剧下降,从2005年的13.52亿下降到2015年的7.36亿(见表1)。在上述四年中,全球极端贫困发生率分别为35.9%、28.6%、20.7%和10%。

从基于静态观察的国际比较来看,世界贫困人口主要分布在三个区域:东亚和太平洋、南亚和撒哈拉以南非洲。这三个地区的极端贫困人口比例一直保持在90%以上。从动态角度来看,东亚及太平洋和南亚极端贫困人口的数量和贫困发生率都不同程度地呈现下降趋势,1990年至2015年分别有9.4亿人和3.2亿人摆脱贫困。然而,在撒哈拉以南非洲,减贫进展有限。到2015年,该区域的贫困发生率仍将很高,生活在极端贫困中的人数将增加而不是减少。撒哈拉以南非洲已经成为世界上极端贫困人口最集中、贫困发生率最高的地区。

从未来发展趋势来看,全球极端贫困人口预计将从2018年的6.56亿下降到2030年的4.79亿。2030年,也就是联合国“可持续发展目标”最终完成的那一年,全球极端贫困人口将越来越多地集中在撒哈拉以南非洲,那里的极端贫困人口占总人口的86.8%。这意味着非洲大陆减贫的有效性将在全球减贫进程中发挥关键作用。

国际合作促进非洲减贫的新变化

作为世界上发展中国家最集中的大陆,非洲一直是国际减贫合作的一个关键领域。值得注意的是,近年来,国际社会在非洲减贫合作方面发生了许多新的变化。

首先,国际减贫合作的目标已经从千年发展目标转向2030年可持续发展目标。进入21世纪以来,致力于促进非洲等贫穷国家发展的人们越来越认识到,要实现减贫的国际发展目标,需要有时限和可量化的指标。2000年9月,第五十五届联合国大会召开了千年首脑会议。各国元首聚集一堂,签署了以减贫为重点的《联合国千年宣言》,并制定了实现承诺的“路线图”,即“千年发展目标”。从“千年发展目标”的核心概念和价值来看,它以实现发展、和平和人权为准绳,体现了自由、平等、团结、宽容、尊重自然和分担责任等一些基本价值观。它也符合人类发展目标,例如追求长寿和健康的生活、教育、体面的生活、政治自由和参与社区生活的公民自由。它也符合人类发展的必要条件,例如环境可持续性、公平----特别是男女平等,以及确保全球经济环境。“千年发展目标”的内容包括8项主要目标、19项具体目标和48项指标。事实上,这是许多国家、区域和国际组织磋商的结果。“千年发展目标”是发达国家对非双边国家援助政策或发展中经济体在民生领域合作的核心。“千年发展目标”已成为21世纪初发展国际减贫合作的支持和载体。

当"千年发展目标"(2015年)的最后期限到来时,国际社会开始思考2015年后发展议程。经过几轮政府间磋商,2015年9月举行的第70届联合国大会通过了“2030年可持续发展目标”,并自2016年1月正式生效。它已成为指导2016年至2030年国际发展合作的纲领性文件。“2030年可持续发展目标”关注人类的共同发展,旨在建设一个经济繁荣、社会稳定、环境友好、全球和谐、共同发展的人类社会。它包括17个主要目标和169个次级目标,涉及三个方面:确保个人拥有自身发展所需的基本条件,保护和促进集体人力资本的发展,以及确保全球公共产品的有效供应。

“2030年可持续发展目标”对“千年发展目标”的内容既有连续性又有创新性。例如,这两个目标基本上相互对应,反映了它们的内部联系和整合。“千年发展目标”中未完成的项目需要国际社会继续推进,但这一推进不是简单的重复,而是为促进和深化这些目标设定了更高的标准。例如,当"千年发展目标"提到"环境可持续性"时,其具体目标是"到2015年将无法持续获得安全饮用水和基本卫生设施的人口比例减半";“可持续发展目标”要求所有人都能获得可持续的饮用水和卫生设施。“千年发展目标”的“教育”目标是“普及初等教育”,而“2030年可持续发展目标”是指更高的人力资源开发要求,如“优质教育”和“终身学习机会”。所谓创新是指“2030年可持续发展目标”比“千年发展目标”更广泛,并增加了一些新的发展目标。例如,关于减贫制度和条件的" 2030年可持续发展目标"目标具有创新性,旨在为人类减贫和发展提供必要的基本条件和环境,并表明人们对贫穷和反贫穷问题的理解有所加深。目前,联合国的“2030年可持续发展目标”是结束贫困、保护地球和确保全人类和平与繁荣的强烈呼吁。它已成为国际发展合作的政策指南和重要支持。这还意味着,各国之间的减贫合作应努力与这一新的国际发展合作机制相联系。

第二,非洲减贫国际合作模式从“南北合作模式”平行发展到“南北合作模式”和“南南合作模式”。基于历史联系和实际需要,特别是由于全球战略以及政治、经济和安全利益的多重考虑,西方国家一直关注向非洲大陆提供各种援助。非洲减贫方面的国际合作长期以来一直以“南北合作模式”为主导。

发达国家对非洲的援助是通过多边机构(如世界银行、欧洲联盟、非洲开发银行、国际货币基金组织和联合国机构)和双边援助提供的。经合组织发展援助委员会的35个成员是发达经济体对非洲的主要捐助者。2010年至2017年,发达国家对非洲的援助流量保持稳定,援助额保持在280亿美元左右。2017年,美国、英国、德国、法国和日本分别以111.9亿美元、38.58亿美元、36.01亿美元、23.61亿美元和16.74亿美元位列世界对非洲援助前五名。从发达国家对非非洲国家的援助分布来看,减贫具有突出的特点。教育、卫生和饮用水安全等社会基础设施占援助总额的近一半(2017年为44%),这表明国际社会更加重视改善穷人脱贫条件的重要性。当非洲发生干旱、洪水、自然灾害、疾病和内乱时,国际社会向饥饿、难民和病人提供急需的人道主义援助,因此人道主义援助的比例位居第二(2017年为23%);运输、通信、电力和与农业相关的经济基础设施可以促进非洲国家的经济发展,这导致国际社会近年来增加了在这一领域的援助。总体而言,近年来,发达国家对非洲的援助促进了非洲的减贫进程,但程度不同。从官方发展援助占国民收入的比例来看,2017年丹麦、卢森堡、挪威、瑞典、英国等国家达到了发达国家在1970年联合国大会上承诺的对外援助标准(官方发展援助不低于其国民总收入的0.7%),而德国(0.67%)、法国(0.43%)、日本(0.23%)、美国(0.18%)等国家仍未达到标准。

新兴经济体对非洲的援助属于南南合作的范围。南南合作起源于第二次世界大战后反对帝国主义、殖民主义和霸权主义的斗争。尽管非洲大陆以外的发展中国家在20世纪下半叶对非洲发起了不同程度的国际援助,但这些国家对非洲的影响较小,因为它们的经济发展水平落后于西方发达国家。21世纪以来,中国、印度、土耳其、巴西和其他国家的经济都有所增长。这些国家渴望在国际舞台上发挥更重要的作用,因此它们增加了对其他发展中国家的援助。新兴经济体对非洲的援助从2011年的3.4亿美元增加到2017年的5.2亿美元,2015年为7.8亿美元。这些发展中国家具有受援国和捐助国的双重属性。与非传统捐助者相比,它们受到经济实力的限制,对非传统捐助者的援助相对较少。但是,它们更加强调援助主体和援助客体之间的平等合作,在援助领域具有一定的特点。例如,中国重视培训非减贫人力资源和分享减贫经验。印度对非洲的主要援助领域是卫生、教育、水电开发和利用、信息技术等。巴西优先重视非农业、食品安全、卫生和公共管理方面的技术援助。这对国际援助系统产生了重要影响,并扩大了非洲减贫方面的国际合作渠道。当然,作为“南北合作模式”的一方,发达国家是非洲国家减贫战略和做法的重要外部支持。他们提供的援助基金和项目在促进非洲国家减贫方面发挥了一定作用。然而,发达国家对非洲的援助存在国际援助价值取向、条件性、合规脆弱性和政治偏见等缺陷,受到非洲国家的批评。然而,非洲援助体系中新兴经济体的出现为非洲减贫的国际合作注入了新鲜血液,并提供了多样化的合作伙伴。因此,减贫合作领域的“南北合作模式”和“南南合作模式”已经形成了非洲减贫绩效的国际比较参考框架。

第三,中国在非洲减贫国际合作中的影响力有所增强。过去30年来,全球贫困人口逐渐减少。中国已经成为世界上第一个实现联合国千年发展目标的国家,为全球减贫做出了70%以上的贡献。2018年3月,联合国秘书长古特雷斯表示:“在过去10年里,中国为世界减贫做出了最大贡献。”基础设施建设、工业扶贫、金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫、生态扶贫、培训转移、异地安置、社会保障覆盖等“中国式扶贫”实践丰富了全球扶贫的国际公益,为全球扶贫贡献了中国智慧和力量,极大地增强了中国在非洲的国际影响力。包括非洲大陆在内的国际社会广泛认同中国的经济发展和减贫理念以及中国的减贫计划。萨比娜,牛津大学人类与发展研究中心主任?阿尔克尔教授认为,中国精确的扶贫战略在精确识别、精确援助、精确管理和精确退出方面对其他发展中国家具有重要的借鉴意义。坦桑尼亚矛出版社总裁瓦特?Bgoya指出,中国的扶贫经验非常宝贵,中非应该在扶贫等各个领域开展更深入的交流与合作。他认为,“西方国家没有向我们提供任何优秀的案例,资本主义也没有带来成功。我们尝试资本主义这么多年了,但都失败了。中国人在扶贫方面取得了成功,是我们的榜样。”

近年来,中国在与非洲国家的减贫合作中,加强了基础设施建设、农业技术合作、“一带一路”倡议下的能力合作和减贫人力资源培训,体现了具有“中国标志”特色的“发展——减贫”理念,能够“从根本上增强非洲国家的内生发展能力,带动非洲国家经济社会协调发展”。中国现已成为中非减贫国际合作的有力推动者,为实现“可持续发展目标”注入了强大动力。因此,中非在减贫方面的合作也从传统的减贫深化到全面的政策,如改善穷人的生产和生活条件,提高他们自己减贫的能力。中非减贫合作水平显著提高。

非洲减贫国际合作的发展方向

当今世界前所未有的变化对非洲来说既是机遇也是挑战。在变化的情况下,非洲持续的贫困不符合世界上所有国家的利益。国际社会将加强在非洲减贫方面的合作。与此同时,非洲国家需要抓住历史机遇,利用这一形势解决贫困减贫问题,探索实现大规模减贫的途径。

首先,处理好领导减贫战略和协调外部计划之间的关系。非洲是非洲人的非洲。非洲的减贫战略和政策需要由非洲各国政府制定。从过去70年非洲国家独立的发展进程来看,非洲减贫和发展战略的选择和实践一直面临着国内和国际力量的博弈。20世纪六七十年代,非洲国家没有为发展国民经济、摆脱贫困和落后做理论准备。他们直接接受了早期发展经济学的主流理论。大多数非洲国家实施了工业化发展战略,这在促进国家经济增长和工业化方面发挥了一定作用。然而,该战略片面强调国民生产总值的增长,忽视农业生产和人民福利,导致分配不均、财政赤字和外债急剧增加的后果,使非洲国家陷入“高增长和低发展”的困境。为了摆脱上述困难,非洲统一组织于1980年发起了一项新的经济发展战略,即《拉各斯行动计划》,其重点是自力更生和独立发展。然而,由于财政限制,该计划没有得到实施。然而,在发达国家主导的世界银行和国际货币基金组织(IMF)的“胁迫下,绝大多数非洲国家不得不走上“结构调整计划(structural adjustment program)”设定的经济和社会发展之路,在经济领域实施市场化和私有化改革,收紧社会福利和各种公共支出。政府在基础设施、农产品补贴、教育和医疗保障方面的巨额投资,都被供求驱动的市场化所取代。政府的反贫困职能被扭曲,“错位”和“缺失”,导致20世纪末非洲的贫困和边缘化。

21世纪以来,非洲大陆团结自强的趋势日益增强。不仅有全非洲新伙伴关系(2001年)、《瓦加杜古宣言》(2004年)、《2063年议程》(2015年),还有国家经济和社会发展战略,如埃塞俄比亚的可持续发展和减贫计划以及乌干达的《2040年远景发展战略》。与此同时,国际社会启动了2030年可持续发展议程,美国启动了全球可持续发展伙伴关系,日本启动了内罗毕行动计划。在这种背景下,非洲国家仍然需要将其减贫战略与外部减贫合作方案相协调。根据历史经验教训,非洲国家应牢牢把握经济社会发展的战略优势,保持战略决心,使外部减贫方案只能与非洲区域或国家发展战略挂钩,真正实现发展道路的自主性。

第二,要妥善处理国家内部扶贫力量与外部援助的关系。非洲长期以来一直是接受国际援助的主要地区。2017年,非洲获得了国际援助总额的26.2%。因此,寻求更多的国际援助已成为大多数非洲国家解决减贫资金不足问题的重要途径。非洲国家都不同程度地遭受“援助依赖”。西方援助国经常利用其占主导地位的国际援助体系来干预援助条件、方法和资本流动,从而损害受援国的自主权,使非洲国家受害。历史发展经验表明,世界上没有一个国家能够仅靠外援实现大规模减贫。事实上,可持续减贫的关键在于,穷人本身有内在的减贫动力,主要依靠自己的努力来实现减贫目标。在减贫过程中,各级中央和地方政府通过实施相关减贫计划,尊重贫困人口在减贫和发展中的主导地位,调动其减贫的主动性、积极性和创造性,实施参与性减贫。当然,对外援助也是一个国家促进减贫的重要外部力量。合理利用外援有助于非洲国家吸收和借鉴国际社会多年积累的扶贫经验和成功的扶贫方法,提高扶贫开发的整体水平。中国有管理和利用外援的经验,处理好了自力更生和利用外援的关系。中国政府在利用外援方面确立了“以我为主”、“为我用”的指导思想。在选择援外项目时,要遵循三个标准:第一,必须符合中国的长期发展规划;第二,必须符合中国的扶贫计划;第三,必须根据当地情况调整措施。因此,减贫应基于受益群体的内部需求,遵循自治原则,争取外援,以增强自力更生的能力。非洲国家应坚持自力更生、自我发展的原则,合理利用外部国际援助,使穷人能够主要靠自己实现脱贫的目标。

第三,处理分享国际公共减贫知识产品与探索地方减贫途径之间的关系。非洲贫困的特点是贫困人口基数大、贫困程度深和贫困的多种原因。面对非洲减贫历史进程中的长期复杂局面,非洲国家仅靠“摸着石头过河”很难取得快速成果。世界其他国家在减贫过程中积累了不同的经验。例如,孟加拉国倡导小额贷款的做法,巴西通过“家庭补贴计划”为贫困家庭提供生存保障,印度尼西亚通过发展劳动密集型制造业成功转移了贫困农业劳动力,中国大力发展基础设施以解决贫困人口的交通便利问题,印度注重通过人力资源开发为劳动力就业提供坚实保障。上述国家的减贫做法为全球减贫贡献了宝贵的智慧。它们也是减贫领域的国际公共知识产品,可以为非洲国家提供参考。但与此同时,非洲国家也需要考虑上述国际经验在非洲的适应性。今天的世界是独特性和复杂性的统一。一个国家的总体减贫经验并不普遍适用于其他国家。这就要求非洲国家结合本国国情灵活吸收国际减贫知识产品,加强与其他发展中国家的交流和借鉴,逐步完善具有非洲民族特色的内生减贫方法。

结束语

自1960年大多数非洲国家独立以来,消除贫困和实现国家繁荣一直是他们的目标。毫无疑问,在非洲国家和国际社会的共同努力下,其经济发展成就不容忽视。然而,与此同时,非洲国家的经济增长质量没有根本改变,这反映在“贫困化增长”上。贫困仍然困扰着当地人民。在这方面,发达国家和发展中国家基于对非减贫援助有效性的思考,在机制创新、合作方向、领域扩展等方面不断探索新的途径。非洲减贫方面的国际合作进入了一个新时代。对非洲而言,在国际合作中,各国应根据自己的历史、文化和经济发展特点坚持自己的主导原则,科学合理地吸收国际组织推荐的减贫方案,有选择地借鉴其他国家的减贫经验,并通过外部减贫经验的本土化过程,最终形成具有自身特色的减贫实践,从而全面加快减贫进程。

(作者是中国社会科学院西亚非洲研究所编辑)

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